行动者网络视角下城市基层的政策执行与转译
■许凯明（新疆大学政治与公共管理学院）
人类社会活动是一定场域内诸要素联结与组合较为独特的动态过程。在多元化的社会系统中，有多个子系统都可以采用行动者网络理论来分析其中的活动逻辑。在我国基层社会和政策执行中，行动者网络也有其独特的适用方法。本文将对城市基层政策转译的重要性稍加说明，并侧重于阐述“ANT”（行动者网络理论）视角下城市基层社会中政策执行与转译的内在逻辑和普遍规律。
一、城市基层的“行动者”
在城市基层政策执行与转译的过程中，“行动者”不仅包括街道党工委、社区组织、社会组织以及各行业企事业单位，还涵盖党务工作者、企业管理者、党员职工、普通群众等多元主体。这些都属于“人类行动者”。
人类行动者构成政策网络的核心能动力量，呈现出多层次的立体结构。政策制定者通常指政府部门，他们将宏观政策目标转化为具体实施方案和考核标准；政策执行与转译主体主要指街道、社区等基层组织，他们处于国家与社会的交界处，既要理解上级政策意图，又要直面基层社会的复杂现实，成为政策的关键转译者和执行枢纽；政策目标群体与相关方涵盖辖区内的企事业单位、社会组织、居民群体等，他们的认知、利益与行动选择直接决定政策落地的实际效果。
同时，非人类行动者在政策网络中同样发挥着不可忽视的能动作用：政策文本与制度规范作为权威的物化载体，框定了行动的基本框架与话语体系；财政资源与物质设施，如专项经费、服务场地、技术设备等，是政策意图得以实现的物质基础；技术工具和数字平台，如各类政务App、数据管理系统、数字终端等改变了政策执行的效率与方式。这些非人类行动者通过复杂的互动与联结，共同构成了一个动态的行动网络。
二、城市基层的政策“转译”
“转译”是行动者网络得以构建和演化的核心机制，也是行动者将基层政策从文本转化为实践的过程。
问题化是转译的首要环节，基层执行者需要将普遍性的政策议题，与本地的社区环境和资源禀赋情况相结合，将其定义为本地可操作化的议题，进而便于政策的执行——根据不同情境将同一个政策转译为符合该情境的政策话语。这一精准转译既保障了政策顶层设计的初衷不变，又实现了政策执行在地化、差异化的灵活适配。
利益赋予是给不同的行动者赋予不同的利益和要求，通过为不同行动者描绘参与此政策执行网络的收益图景，来构建利益共同体和行动者联盟。例如，关键行动者对居民的利益赋予可能强调服务获取与权益保障，对街道办事处和社区工作人员可能强调社会责任的履行和辖区行政形象的塑造，对社会组织、企业等则可能强调社会认可和政策优惠等资源获取机会。在此环节，行动者通过差异化的利益叙事，给予利益相关者承诺，将分散甚至冲突的动机暂时对齐到共同行动轨道，以增强其他行动者共同加入合作的意愿。
征召与动员是将承诺转化为具体角色分配的过程。基层行动者通过会议协调、成立专班和分配资源等方式，将各类行动者安置到网络中的特定位置，并激活其功能。
除了“转译”中的这三个环节外，在其中还存在一个贯穿始终的工作：异议处理。异议是应对行动者网络不稳定性的持续工作，当部分行动者消极应付、变通执行甚至公开抵制时，说明出现了异议。转译者需要灵活运用正式权威、资源激励、关系协调、话语说服等多种策略进行干预，同时将政策反馈给政策制定者，使他们进行政策调整和再制定，以维护网络的基本完整性与运行方向。
因此，整个转译过程使得统一的政策实施在城市基层实践中，必然呈现出带有地方性城市烙印的独有形态。
三、城市基层的“异质性网络”
经过持续的转译，政策转译在基层形成多样化的网络形态，其结构特征深受地方情境、核心行动者策略及关键资源的影响。不同基层场域的资源禀赋与行动主体差异，直接塑造出差异化的网络联结方式与运行逻辑。通过“行动者—转译—联盟构建”这一系列动态过程建立以关键行动者为核心的转译网络。这是一种异质性网络并有多种形态。例如，行政主导型网络常见于目标明确、资源集中的领域；协商共治型网络多出现于社区服务、环境治理等需要广泛参与的领域。街道、社区作为平台搭建者，通过议事会、联席会议等机制，将物业、商户、业委会、居民代表等多元主体纳入协商与行动框架，网络依赖共识与互惠，利益赋予环节在此类政策中的重要性得到凸显。在一些城市智慧社区、数字治理场景中，非人类行动者成为关键要素，一些数据平台、智能设备极大提高了转译的便捷度。
四、城市基层政策执行的“理论启示与实践价值”
行动者网络理论为理解城市基层政策执行提供了超越“制定—执行”二元对立的新范式。它揭示了政策落地本质上是一个多元行动者通过转译不断建构实践网络的动态过程，而非对上级指令的被动服从。
这一视角跳出静态、线性的执行分析框架，重新审视政策落地中的主体互动、利益协调与关系重构，为解析基层治理复杂场景提供了更具解释力的理论工具；凸显了基层执行者作为“转译中枢”和“网络构建者”的核心能动作用，其能力体现在将抽象政策与复杂地方情境创造性结合的艺术上，也为城市基层行动者提供了更多的政策实施方案。
人类社会活动是一定场域内诸要素联结与组合较为独特的动态过程。在多元化的社会系统中，有多个子系统都可以采用行动者网络理论来分析其中的活动逻辑。在我国基层社会和政策执行中，行动者网络也有其独特的适用方法。本文将对城市基层政策转译的重要性稍加说明，并侧重于阐述“ANT”（行动者网络理论）视角下城市基层社会中政策执行与转译的内在逻辑和普遍规律。
一、城市基层的“行动者”
在城市基层政策执行与转译的过程中，“行动者”不仅包括街道党工委、社区组织、社会组织以及各行业企事业单位，还涵盖党务工作者、企业管理者、党员职工、普通群众等多元主体。这些都属于“人类行动者”。
人类行动者构成政策网络的核心能动力量，呈现出多层次的立体结构。政策制定者通常指政府部门，他们将宏观政策目标转化为具体实施方案和考核标准；政策执行与转译主体主要指街道、社区等基层组织，他们处于国家与社会的交界处，既要理解上级政策意图，又要直面基层社会的复杂现实，成为政策的关键转译者和执行枢纽；政策目标群体与相关方涵盖辖区内的企事业单位、社会组织、居民群体等，他们的认知、利益与行动选择直接决定政策落地的实际效果。
同时，非人类行动者在政策网络中同样发挥着不可忽视的能动作用：政策文本与制度规范作为权威的物化载体，框定了行动的基本框架与话语体系；财政资源与物质设施，如专项经费、服务场地、技术设备等，是政策意图得以实现的物质基础；技术工具和数字平台，如各类政务App、数据管理系统、数字终端等改变了政策执行的效率与方式。这些非人类行动者通过复杂的互动与联结，共同构成了一个动态的行动网络。
二、城市基层的政策“转译”
“转译”是行动者网络得以构建和演化的核心机制，也是行动者将基层政策从文本转化为实践的过程。
问题化是转译的首要环节，基层执行者需要将普遍性的政策议题，与本地的社区环境和资源禀赋情况相结合，将其定义为本地可操作化的议题，进而便于政策的执行——根据不同情境将同一个政策转译为符合该情境的政策话语。这一精准转译既保障了政策顶层设计的初衷不变，又实现了政策执行在地化、差异化的灵活适配。
利益赋予是给不同的行动者赋予不同的利益和要求，通过为不同行动者描绘参与此政策执行网络的收益图景，来构建利益共同体和行动者联盟。例如，关键行动者对居民的利益赋予可能强调服务获取与权益保障，对街道办事处和社区工作人员可能强调社会责任的履行和辖区行政形象的塑造，对社会组织、企业等则可能强调社会认可和政策优惠等资源获取机会。在此环节，行动者通过差异化的利益叙事，给予利益相关者承诺，将分散甚至冲突的动机暂时对齐到共同行动轨道，以增强其他行动者共同加入合作的意愿。
征召与动员是将承诺转化为具体角色分配的过程。基层行动者通过会议协调、成立专班和分配资源等方式，将各类行动者安置到网络中的特定位置，并激活其功能。
除了“转译”中的这三个环节外，在其中还存在一个贯穿始终的工作：异议处理。异议是应对行动者网络不稳定性的持续工作，当部分行动者消极应付、变通执行甚至公开抵制时，说明出现了异议。转译者需要灵活运用正式权威、资源激励、关系协调、话语说服等多种策略进行干预，同时将政策反馈给政策制定者，使他们进行政策调整和再制定，以维护网络的基本完整性与运行方向。
因此，整个转译过程使得统一的政策实施在城市基层实践中，必然呈现出带有地方性城市烙印的独有形态。
三、城市基层的“异质性网络”
经过持续的转译，政策转译在基层形成多样化的网络形态，其结构特征深受地方情境、核心行动者策略及关键资源的影响。不同基层场域的资源禀赋与行动主体差异，直接塑造出差异化的网络联结方式与运行逻辑。通过“行动者—转译—联盟构建”这一系列动态过程建立以关键行动者为核心的转译网络。这是一种异质性网络并有多种形态。例如，行政主导型网络常见于目标明确、资源集中的领域；协商共治型网络多出现于社区服务、环境治理等需要广泛参与的领域。街道、社区作为平台搭建者，通过议事会、联席会议等机制，将物业、商户、业委会、居民代表等多元主体纳入协商与行动框架，网络依赖共识与互惠，利益赋予环节在此类政策中的重要性得到凸显。在一些城市智慧社区、数字治理场景中，非人类行动者成为关键要素，一些数据平台、智能设备极大提高了转译的便捷度。
四、城市基层政策执行的“理论启示与实践价值”
行动者网络理论为理解城市基层政策执行提供了超越“制定—执行”二元对立的新范式。它揭示了政策落地本质上是一个多元行动者通过转译不断建构实践网络的动态过程，而非对上级指令的被动服从。
这一视角跳出静态、线性的执行分析框架，重新审视政策落地中的主体互动、利益协调与关系重构，为解析基层治理复杂场景提供了更具解释力的理论工具；凸显了基层执行者作为“转译中枢”和“网络构建者”的核心能动作用，其能力体现在将抽象政策与复杂地方情境创造性结合的艺术上，也为城市基层行动者提供了更多的政策实施方案。